3. 反射效力发生作用的方式通常不直接作用于行为，更多的是作用于观念---相关主体基于对判决中所蕴含之法理与原则的认同，而自觉接受个案判决反射效力之拘束。
王丽萍诉中牟县交通局行政赔偿纠纷案,参见《中华人民共和国最高人民法院公报》2002年第3期。然而，人民法院立基于裁量二元论，通过将与裁量有关的争议置于事实或法律问题的范畴，借助其他审查标准实现了对行政裁量的审查。
[30]关于行政裁量司法审查强度的问题已有学者作过系统的论述。[9]如果考虑到变更判决的适用实则依托于行政处罚显失公正条款，那么贵州省电子联合康乐公司不服贵阳市城市规划局拆除违法建筑行政处理决定案、桐梓县农资公司诉桐梓县技术监督局行政处罚抗诉案反倒是适例。（二）判断过程审查模式与裁量一元论对黄金成案和肇庆外贸公司案的再次分析显示，两个案例中的二审人民法院虽然将一审人民法院认定的裁量问题作为事实证明或法律问题来对待，但在审查时却认为，只要行政机关考虑的因素、斟酌的情形没有特别明显的偏差，那么就承认行政行为的合法性。关于两者之间的关系，笔者曾经撰文论述过，在此不再赘述。（2）在认定没有证据证明被上诉人在划分物业管理区域时考虑了除物业管理用房以外的其他共用设施、设备等因素之后，二审人民法院却话锋一转，不是径直给出应该如何划分争议小区的物业管理区域的结论，而是指出：由于区域的划分不可避免地涉及共用设施的调整和分割，因此物业管理区域的划分必须通过业主大会的讨论才能决定.[26]也就是说，二审人民法院在否定被诉行政行为合法性的同时，仅仅给出了行政行为重作时必须包含的步骤，而不是把自己视为作出最终结论者。
从司法实践看，人民法院适用滥用职权标准和行政处罚显失公正标准的情况似乎并不令人乐观。[15]参见郑春燕：《论行政裁量理由明显不当标准---走出行政裁量主观性审查的困境》，《国家行政学院学报》2007年第4期。经济强县自身经济社会的迅速发展，市场权力逐渐强大，需要与之相适应的政府权力来推进经济社会更好更快发展。
二、主要问题（一）现有权责结构与新的制度环境变化不相适应随着市场逐步成为社会资源配置的主要机制、城市化进程的加快，市管县体制的制度环境发生了变化，其弊端和局限性日益突出。而广东省面积最小的县——汕头市南澳县，常住人口只有7万，2009年GDP有8亿元，财政收入4815万元，但行政编制（含政法专项编制）756名。文章来源：《中国机构改革与管理》2013年第2期。2001年，《广东省市县乡镇机构改革实施意见》明确对各级政府分类提出不同的职能要求，规定市辖区政府重点强化城区管理职能，搞好区内公共设施建设，发展文化教育卫生和社会福利事业，抓好人口控制，加强基层和社区建设，县政府要加强以农业和农村工作为中心的功能，发展区域特色经济，搞好社会管理和公共事业，依法行政，巩固和加强农村基层建设，大力发展小城镇，加强农业基础设施建设，改善生态环境，促进农业产业化、现代化。
另一方面是珠三角地区的经济发达镇，发展迅速，经济总量大、人口规模大、社会事业体量大、城市化水平高、管理任务繁重，身大衣小、脚大鞋小、财大权小，政府管理的重心要求由原来传统的相对单一的对农业的管理转向对现代城镇经济社会文化等事务的综合管理。本文以广东省为例，从数量众多、情况各异的县进行分类管理的角度探讨县级政府体制机制创新问题。
现行的县镇机构设置、编制配备虽有分类标准，但已远不适应实际发展需要，且未全面考虑现实中不同地区发展的情况差异，配备标准区别不大。县域经济的快速发展，城市化进程的加快，导致县域内乡镇的进一步分化，一部分条件较好的经济强镇向小城市方向发展，其经济规模已达到许多县级市、甚至中西部很多地级市的水平，具有巨大的发展潜力。根据各县之间总指数的差异，将县分为四类：一类县、二类县、三类县、四类县。（三）政府职能和管理方式转变滞后与市场经济发展的要求不相适应第一，政企分开、政社分开、政府与市场中介组织分开远不到位。
作者简介：陈琦，广东省编办。目前我国以聚集2000人口作为建制镇的设置标准①，这一过低的门槛严重混淆了原本作为城市型行政建制的镇与乡的区别。强县工业化、城市化水平和城乡融合度高，县域统筹能力强，其政府职能重点要以城乡一体化为目标，加大统筹城乡力度，积极推进农村工业向园区集中、人口向县城和中心镇集中、农民居住向农村新社区集中、农地经营向农业大户集中，加快形成体制统一、资源共享、利益共得的城乡一体化发展新机制。县一直是我国最为稳定、并广为认同的基层行政区。
②?傅汝仁、魏学武：《山东省加强分类指导推进新农村建设对策研究》，《科学与管理》，2008年第3期。财政收入超过2亿元的乡镇有58个，但同时财政收入不到2亿元的县还有37个。
（二）现行机构设置和编制配备与管理任务的实际要求不相适应一是现行配备标准与实际要求不相适应。可借鉴山东省社会主义新农村建设县级分类标准。
一是经济强县对权力扩张的内在要求强烈。三是现代城镇经济社会管理任务剧增，导致出现大量新的管理执法职能要求，本该由县统管、镇统一履行的管理和执法职能被国家、省、市以派出机构的形式分割，导致权责失衡，权在部门，事在基层。随着经济社会发展变化，传统的自上而下、核一次管几十年的机构核编制管理方式已难以适应实际需要，亟待创新。2008年，广东省GDP超过 100亿元的乡镇有28个，但67个县中GDP不到100亿元的县还有47个。2008年地方政府机构改革规定县政府机构限额由各地根据经济社会发展情况和不同县情，按14-22个左右掌握。围绕加强基层党组织建设，以强化党组织服务职能为核心，深化社区自治和基层民主。
加上行政编制不足，人才引进只能采取聘用合同制，造成编外人数大大超过在编人数，有的地方甚至在二三倍以上，但同工不同酬，公务员的工资待遇是雇员的三倍左右，雇员制度与公务员制度不衔接、流通渠道不畅，很难吸引和长期留住人才。以处于地理中心位置的镇为基础，联合周边镇共建市辖区或县级市。
注释:①?刘君德、贺曲夫、胡德：《论强县扩权与政区体制改革》，《杭州师范学院学报（社科版）》，2006年第6期。基本编制按照县的分类分五档核定，综合指数编制按照各县综合指数分三档按比例计算核定。
（三）对不同类型县，建议分类确定政府职能重点和考核体系一是探索建立县级分类科学指标体系。该省在多方调研论证的基础上，建立了包括人均地方财政收入、城镇化水平、村集体可支配收入等在内的18项指标的新农村建设县级分类指标体系，研究确定了各指标量化标准及权重。
欠发达县经济实力比较弱，要以加强农业农村基础设施建设，改善农民生活生产条件为切入点，大力发展农村生产力，不断拓宽农业增效、农民增收、财政增收渠道，加快培育特色主导产业，改善农村生活环境，加快基础设施建设，强化农村劳动力技能培训，加强农村基层组织建设。同年，《广东省编委关于重新核定我省市县乡镇机关行政编制的通知》提出按基本编制和综合指数编制两部分核定各类县编制。加快发展公共事业，促进农村社会全面进步，规定市辖区政府工作部门设18个以内（不含广州、深圳市）。珠三角地区县（市、区）辖经济发达镇按与一般乡镇大体相当的水平设置10个左右的综合性办公室和配备几十名行政编制的情况，已远不能满足实际要求。
在纵向上，上级对下级政府的简政放权未有实质性进展。将部分经济发达、市场要素集中、对周边市县辐射能量大的县单列出来，构建省直管县（市）、市县分治的扁平化公共行政体制，减少行政层级，可以重塑地方府际关系，促进区域合作与发展。
县（市）政府要重点发展县域特色经济、优势产业。面对经济结构的深刻变化、管理对象的根本转变、管理事务的巨幅增加，政府管理方式和手段没有相应调整和变革，对微观经济活动直接干预过多。
人口、工农业总产值、财政收入三项指标与1993年的水平已有很大不同。（三）相关数据比较现行县级分类标准制定距今已近20年，2001年采用广东省统计数据重新计算分类至今也有10余年，县域经济社会发展状况已经有很大的变化，按原标准核定的机构编制数与现实情况严重不相适应
其设计包括改造与新增两大工程，内容包括调解范围、调解组织、调解原则、调解方法、调解程序五个方面。随着战后工业的发展，公害问题日益严重，公害纠纷剧增，日本又制定了《公害纠纷处理法》，根据宪法，各郡、道、府、县及市镇、村都设立了‘公害冤情调停人员担负调解社会公害纠纷的职责。必须注意的是，自愿和自治仅指当事人愿不愿意进行调解，在调解中主张自己的合法权益，以及对调解结果是否接受等。行政机关在调解中只是以组织者的身份出现，是中间人，其意愿和行为不可具有强制性，不能在当事人拒绝接受调解时强制进行，这是行政调解行为与其他绝大部分行政行为的区别之一。
由此，行政调解的设计必须紧密结合行政调解的特点和现阶段行政调解的缺陷及作用，遵循扩大调解范围，明确权利义务，严格调解程序的指导思想。行政调解机关在摸清情况后，要据此拟定调解的方案，包括确定调解的主持人员，调解的方法和重点、难点，解决问题的基本意见等，然后将这些内容通知当事人，让当事人知晓。
[5]由此，行政法的调整对象由国家行政扩大至公共行政，非强制性行政方式广泛运用，出现了第三种组织，即由非政府组织和自愿者组成的非营利性组织，它们致力于国家正式机制以外的公共目标。由警察所作的行政调解由来已久，现在关于结婚、离婚、继承等许多案件均可适用行政调解。
在调解过程中，调解机关和当事人任何一方都不能反客为主，预先拟定调解方案，按自己主观目标进行调解，因此，自愿、自治原则是在不违反法律、法规和政策，不影响和损害当事人、第三人的权益和公共利益的前提下适用，这是该原则的适用度。第一，凡是涉及人身权、财产权的民事纠纷以及一切权属和利益纠纷，对之进行调解，不仅不影响公共利益和其他组织、个人的权益，而且还能维护安定团结，促进社会和经济的发展，只要在主持调解的组织职权范围之内，都可以进行调解。
